Бюджетные инвестиции вернутся к истокам – Газета Коммерсантъ № 107 (6828) от 19.06.2020

Федеральный бюджет как источник роста российской экономики: финансовые резервы и возможности Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Аннотация научной статьи по экономике и бизнесу, автор научной работы — Слепов В.А., Чалова А.Ю.

Предмет. Источники финансовых ресурсов федерального бюджета России, а также механизмы их использования для обеспечения более высоких темпов роста российской экономики.Цели. Определение источников бюджетных ресурсов , методов и инструментов их использования для обеспечения устойчивого роста российской экономики в среднесрочной перспективе.Методология. Методологической основой работы являются общие логические методы и приемы исследования, использованные для определения и обоснования основных каналов бюджетных ресурсов , оценки воздействия на экономической рост в Российской Федерации, а также для анализа нормативно-правовой документации и статистических данных. Дается оценка бюджетного потенциала российской экономики через систематизацию финансовых источников, аккумулируемых посредством федерального бюджета России, методов их мобилизации и условий эффективного использования в ходе экономического развития через выявление эффекта мультипликатора.Выводы. Необходимым условием возобновления устойчивого экономического роста в Российской Федерации является консолидация и перераспределение ресурсов федерального бюджета по тем направлениям, которые обеспечивают положительный мультипликативный эффект в долгосрочном периоде при сохранении сбалансированной структуры бюджета. Выбор источников бюджетных ресурсов должен определяться, с одной стороны, особенностями экономической модели развития и характеризующих ее факторов, с другой стороны, рисками использования имеющихся финансовых источников для субъектов национальной экономики. Ключевыми подходами при выборе источников должны выступать не только методы бюджетной консолидации, но и в первую очередь изменение подходов к предоставлению и использованию бюджетных средств.Область применения. Результаты работы могут быть использованы при формировании проекта федерального бюджета Российской Федерации, реализации бюджетной стратегии соответствующими органами макроэкономического регулирования, а также для дальнейшего исследования и развития в научной среде.

Похожие темы научных работ по экономике и бизнесу , автор научной работы — Слепов В.А., Чалова А.Ю.

Обеспечение устойчивости федерального бюджета и проведение активной стимулирующей государственной финансовой политики

Federal budget as a source of the Russian economy»s growth: Financial reserves and opportunities

Importance The article identifies financial resources of the Russian Federal budget and their utilization mechanisms to ensure higher rates of economic growth .Objectives The study aims to define budgetary resources , methods and tools of their utilization to support Russian economy’s sustainable growth over the medium term.Methods We apply common logical methods and research techniques to identify and substantiate the main channels of budgetary resources , assess their impact on economic growth in the Russian Federation, and analyze legal and regulatory documentation and statistical data.Results The paper assesses the fiscal potential of the Russian economy through the systematization of financial resources accumulated by the Russian Federal budget , methods of their mobilization and effective use during the economic development by means of multiplier effect identification. The findings may be useful for draft Federal budget formation, budgetary strategy implementation by relevant bodies of macroeconomic regulation, and for further research and development in the scientific community.Conclusions To renew sustainable economic growth in the Russian Federation, it is crucial to consolidate and redistribute Federal budget resources in the areas that provide a positive multiplier effect in the long term, while maintaining its balanced structure.

Текст научной работы на тему «Федеральный бюджет как источник роста российской экономики: финансовые резервы и возможности»

ISSN 2311-8709 (Online) Бюджетное регулирование

ISSN 2071-4688 (Print)

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ БЮДЖЕТ КАК ИСТОЧНИК РОСТА РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКИ: ФИНАНСОВЫЕ РЕЗЕРВЫ И ВОЗМОЖНОСТИ

Владимир Александрович СЛЕПОВЭ% Алла Юрьевна ЧАЛОВАЬ

2 доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой финансов и цен, руководитель научной школы «Финансы»,

Российский экономический университет им. Г.В. Плеханова, Москва, Российская Федерация kafedra.financi@gmail.com

ь кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов и цен,

Российский экономический университет им. Г.В. Плеханова, Москва, Российская Федерация achal@yandex.ru

Принята 21.12.2016 Принята в доработанном виде 11.01.2017 Одобрена 25.01.2017 Доступна онлайн 27.02.2017

УДК 336.58 JEL: Н25, Н50, Н60

федеральный бюджет, финансирование экономического роста, бюджетные ресурсы, налоговый маневр, бюджетный маневр

Предмет. Источники финансовых ресурсов федерального бюджета России, а также механизмы их использования для обеспечения более высоких темпов роста российской экономики.

Цели. Определение источников бюджетных ресурсов, методов и инструментов их использования для обеспечения устойчивого роста российской экономики в среднесрочной перспективе.

Методология. Методологической основой работы являются общие логические методы и приемы исследования, использованные для определения и обоснования основных каналов бюджетных ресурсов, оценки воздействия на экономической рост в Российской Федерации, а также для анализа нормативно-правовой документации и статистических данных. Дается оценка бюджетного потенциала российской экономики через систематизацию финансовых источников, аккумулируемых посредством федерального бюджета России, методов их мобилизации и условий эффективного использования в ходе экономического развития через выявление эффекта мультипликатора.

Выводы. Необходимым условием возобновления устойчивого экономического роста в Российской Федерации является консолидация и перераспределение ресурсов федерального бюджета по тем направлениям, которые обеспечивают положительный мультипликативный эффект в долгосрочном периоде при сохранении сбалансированной структуры бюджета. Выбор источников бюджетных ресурсов должен определяться, с одной стороны, особенностями экономической модели развития и характеризующих ее факторов, с другой стороны, рисками использования имеющихся финансовых источников для субъектов национальной экономики. Ключевыми подходами при выборе источников должны выступать не только методы бюджетной консолидации, но и в первую очередь изменение подходов к предоставлению и использованию бюджетных средств. Область применения. Результаты работы могут быть использованы при формировании проекта федерального бюджета Российской Федерации, реализации бюджетной стратегии соответствующими органами макроэкономического регулирования, а также для дальнейшего исследования и развития в научной среде.

© Издательский дом ФИНАНСЫ и КРЕДИТ, 2016

Одним из устойчивых негативных трендов российской экономики является замедление темпов ее развития, вызванное исчерпанием факторов активного роста и сохранением неопределенности экономической ситуации. В условиях вхождения национальной экономики в фазу стагнации с продолжающимся сжатием

внутреннего спроса и сохранением низкой инвестиционной и предпринимательской активности не решенные в прошлые периоды экономического развития проблемы обостряются. Ключевой проблемой в связи с этим является низкая степень воздействия бюджетной политики на стимулирование

экономического роста, обусловленная как декларируемым недостатком необходимых бюджетных ресурсов, так и неэффективностью действующих бюджетных механизмов. Долгосрочный прогноз социально-экономического развития России до 2035 г., подготовленный Министерством экономического развития Российской Федерации в октябре 2016 г., не предусматривает изменения экономической модели развития и подходов в реализации бюджетной политики, консервирует существующие проблемы экономики на длительный период. Как следует из прогноза Минэкономразвития России, к 2035 г. Россия будет находиться в стагнации 13 лет со среднегодовыми темпами прироста экономики 1,5%, причем последние 7 лет — около 0,5% в год, что почти наполовину ниже среднемировых темпов экономического роста1. Готовность регулирующих ведомств принять темпы прироста экономики менее 2% в год в качестве среднесрочных ориентиров развития, по сути, означает продолжение стагнации российской экономики. Такое положение выводит экономику России в мировые аутсайдеры роста и способствует дальнейшему ее отставанию от технологически развитых стран [1].

Устойчивое снижение темпов экономического роста в современных условиях не только приводит к сжатию валового внутреннего продукта, снижению доходов бизнеса и населения, и, как следствие, уровня жизни в стране, но и снижает ресурсные возможности самой бюджетной системы, вызывая ее несбалансированность. В большей степени это касается федерального бюджета России. Так, объем расходов федерального бюджета, уровень которых в период с 2004 по 2015 г. вырос с 16 до 20,5% к ВВП, в условиях резкого сжатия бюджетных доходов (с 20,5% к ВВП в 2011-2014 гг. до 15% к ВВП в 2016 г.) привел к значительному бюджетному дефициту свыше 3,5% к ВВП. Это затрудняет

1 Еще 20 лет стагнации прогнозирует Минэкономразвития. URL: http://www.vedomosti.ru/economics/artides/2016/10/20/66 1689-20-let-stagnatsii

реализацию прорывной бюджетной политики роста и сохранение существующей адаптационной политики в условиях рецессии экономики [2].

Корни указанной проблемы — в инерционной модели федеральной бюджетной политики, ориентированной на мировую цену на нефть как отправную точку всех бюджетных решений, в непоследовательности

планируемых бюджетных мер, отказе от роли федерального бюджета как значимого драйвера инвестиций в основной капитал [3]. Ежегодный анализ параметров и инструментов федерального бюджета России показывает, что, несмотря на верную постановку стратегических целей при реализации политики по содействию инвестиционному и инновационному развитию экономики, ее диверсификации в пользу высокотехнологичных отраслей, расширению сектора малого и среднего предпринимательства, повышению качества человеческого капитала, заложенные для их р е а л и з а ц и и и н с т р у м е н т ы н о с я т фрагментарный характер, являются недостаточными с точки зрения их финансового обеспечения и критериев эффективности. Принятый в 2015 г. курс на бюджетную консолидацию означает отказ от стимулирования экономического роста посредством наращивания государственного потребления и государственных инвестиций, которые в настоящее время являются замыкающим звеном бюджетных расходов [4].

В связи с этим первостепенными задачами являются определение и оценка возможных источников финансирования экономического роста в России в среднесрочном периоде, аккумулируемых и перераспределяемых через федеральный бюджет, то есть бюджетных источников роста и механизмов их эффективного использования.

По нашему мнению, существующие бюджетные источники роста российской экономики, которые могут быть консолидированы и перераспределены на федеральном уровне, можно сгруппировать по

следующим ключевым направлениям: налоговые, расходные, имущественные, п е н с и о н н ы е , р е з е р в н ы е , з а е м н ы е , государственно-частные.

Проведем оценку каждого направления и возможностей их использования для активизации экономического роста.

1. Налоговые источники роста — объем дополнительных налоговых поступлений в федеральный бюджет, формируемых в результате реализации «нефтегазового налогового маневра» в части налогообложения нефтяной отрасли. «Налоговый маневр» предусматривает поэтапное сокращение вывозных таможенных пошлин на нефть и нефтепродукты с одновременным увеличением ставки НДПИ на нефть и газовый конденсат. Цель проведения «налогового маневра» состоит в переносе фискальной нагрузки с экспорта на добычу нефти. При этом следует учитывать, что, во-первых, волатильность объемов экспорта нефти и нефтепродуктов гораздо выше, чем объемов добычи нефти; во-вторых, снижение экспортных пошлин при одновременном повышении ставки налога, взимаемого при добыче нефти, повысит стабильность и предсказуемость доходов федерального бюджета [5]. Данная мера призвана обеспечить компенсацию федеральному бюджету выпадающих доходов от экспортных пошлин в результате сформировавшегося устойчивого тренда низких мировых цен на нефть относительно периода 2007-2013 гг., а также повышение эффективности

отечественной нефтепереработки посредством отмены таможенной субсидии НПЗ (разница между пошлинами на нефть и пониженными пошлинами на нефтепродукты). Это делает невыгодным для неэффективных НПЗ экспорт нефти в сравнении с экспортом нефтепродуктов с низкой глубиной переработки [6].

Безусловно, считаем, что реализация налогового маневра в нефтяной и газовой отр аслях пов ысит пр о зр ачно с ть администрирования нефтегазовых доходов и

вероятность их увеличения в трехлетнем бюджетном цикле, поскольку:

1) ставка НДПИ на нефть является фиксированной и взимается с каждой тонны добытой нефти;

2) ставка экспортной пошлины зависит от мировой цены на нефть, точное прогнозирование динамики которой в текущих условиях при планировании доходов федерального бюджета является затруднительным и создает риски их исполнения в течение всего бюджетного цикла;

3) доходы от акцизов зависят от поставок топлива на внутренний рынок, что увеличивает конечную цену для их потребителей;

4) различия в ставках пошлин на нефть и нефтепродукты предусматривают компенсацию отечественным НПЗ из федерального бюджета в форме субсидии.

Несмотря на указанные преимущества, реализация налогового маневра в России с 2014 г. происходит в усеченном варианте в сравнении с утвержденным в Налоговом кодексе, который предусматривает более медленное снижение экспортных пошлин на нефть и нефтепродукты2. Это ведет к сокращению потенциального объема бюджетных ресурсов, которые могли быть мобилизованы за счет более быстрого перераспределения налоговой нагрузки в нефтяной отрасли. Так, в существующих условиях поступления доходов федерального бюджета от источников, задействованных при реализации налогового маневра, в планируемом трехлетнем периоде ожидаются в среднем на уровне 4,6% к ВВП (табл. 1).

2 Параметры налогового маневра на 2017 г.: базовая ставка НДПИ повышается с 857 до 919 руб. за тонну; ставка экспортных пошлин на нефть снижается с 42% до 30% , то есть коэффициент при цене Urals в формуле ЭП (экспортной пошлины) на нефть меняется с 0,42 на 0,3, коэффициент в формуле ЭП на бензин при ставке ЭП на нефть меняется с 0,48 на 0,3, на мазут — с 0,76 на 1; акциз на бензин меняется с 10 130 на 7 430 руб. за тонну, на дизельное топливо — с 5 293 руб. до 5 093 руб. за тонну.

В сравнении с 2016 г. дополнительные доходы федерального бюджета от реализации налогового маневра за 2017-2019 гг. ожидаются на уровне 535 млрд руб. или 0,5% к ВВП (согласно «Основным направлениям бюджетной политики на 2017 г. и на плановый период 2018 и 2019 гг.»3). Вместе с тем оценка потенциальных бюджетных ресурсов в результате реализации налогового маневра согласно параметрам Налогового кодекса РФ (повышение НДПИ и обнуление экспортных пошлин и акцизов) обеспечила бы поступления доходов федерального бюджета от указанных в табл. 1 источников в условиях сохранения цены на нефть на уровне 40 долл. США за баррель при среднегодовом курсе 70 руб. за 1 долл. США в размере 6,18% к ВВП, что на 1,6% ВВП выше в сравнении с текущими налоговыми условиями [7]. На основе данных, представленных в табл. 1, выпадающие источники бюджетных ресурсов за 2017-2019 гг. ежегодно можно оценить в среднем 1,1% к ВВП или около 3 трлн руб., исходя из утвержденного в этот период объема ВВП. Реализация налогового маневра в полном объеме к 2019 г. с полным обнулением ставок экспортных пошлин и акцизов и отменой субсидий НПЗ обеспечит объем бюджетных поступлений в размере 7,43% к ВВП [7]. При этом возникал бы дополнительный экономический эффект от снижения акцизов на топливо — около 9% в рознице и около 11% — в сфере промышленности, что с учетом доли цен на бензин в индексе потребительских цен (3,17%) оказало понижающее воздействие на инфляцию в среднем на 0,3 п.п. и снизило ее менее чем на 4%.

Еще одним налоговым источником увеличения бюджетных ресурсов для ускоренного экономического роста являются поступления от доначисленных и просроченных налогов, выявленных в ходе налоговых проверок в рамках налогового администрирования. Так, согласно данным Счетной палаты РФ, по

3 Проект Основных направлений бюджетной политики на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов. URL: http://minfin.ru/ru/document/%3Fid_4%3D64713

В.А. Слепов и др. / Финансы и кр

результатам выездных и камеральных налоговых проверок в 2015 г. в федеральный бюджет дополнительно поступило доходов на сумму 197,1 млрд руб. Если допустить сохранение объемов взысканий по результатам контрольных налоговых мероприятий на уровне 2015 г., то общий объем ресурсов, аккумулированный из указанного источника в течение 2017-2019 гг., может составить свыше 580 млрд руб.

Таким образом, совокупный эффект от реализации налогового маневра в нефтегазовой отрасли даже по текущему варианту и контрольных налоговых мероприятий ФНС составит за период 20172019 гг. 1 115 млрд руб. Завершение реализации налогового маневра в конце 2019 г. должно обеспечить дополнительные поступления бюджетных ресурсов около 3 трлн руб.

2. Расходные источники роста федерального бюджета связаны с изменением приоритетов траты бюджетных средств с учетом положительного эффекта их влияния на экономику, а также высвобождением бюджетных средств из неэффективных и/или неисполненных расходных обязательств с направлением их на увеличение финансирования эффективных расходов.

Говоря о необходимости изменения приоритетов расходов федерального бюджета путем перегруппировки имеющихся бюджетных ресурсов по тем направлениям, которые обеспечивают как номинальный, так и реальный рост экономики, в особенности в среднесрочном периоде, следует иметь в виду, что только за счет увеличения бюджетных расходов невозможно обеспечить устойчивое поступательное движение экономики по восходящему тренду. С учетом того, что мировая и российская экономика вступила в фазу нисходящих цен на углеводородное сырье, масштабное сокращение внутреннего спроса и снижение инвестиционной активности только бюджетным

стимулированием восстановить также не представляется возможным [8].

Необходимо отметить, что основная проблема сложившейся структуры и приоритетов расходов федерального бюджета России состоит в необходимости ежегодной индексации большей их части без создания факторов экономического роста. То есть российский федеральный бюджет ежегодно с 2002 г. до начала рецессии в 2014 г. воспроизводил самовозрастающую структуру расходов непроизводительного характера со снижающимся воздействием на результаты экономического развития, которая, естественно, не способствовала увеличению поступлений бюджетных доходов в среднесрочном периоде. Прежде всего это касается ежегодно растущих расходов на трансферт Пенсионному фонду России, объем которых за последние 10 лет с 2006 по 2016 г. увеличился в 3,5 раза — с 914 до 3 185 млрд руб. В поисках дополнительных источников финансирования таких расходов Правительство РФ вынуждено сокращать бюджетные капиталовложения в

инфраструктуру и НИОКР, объемы предоставления ключевых услуг населению, сворачивать накопительную пенсионную систему, приостанавливать действия социальных законов или не полностью выполнять их, что подавляет российскую экономику, снижает не только ее инвестиционный потенциал и доверие населения и бизнеса к ней, но и, как следствие, потенциальные налоговые поступления в будущих бюджетных циклах. Такая политика в сфере расходов не только существенно снижает их эффективность, но и приводит к общей разбалансировке федерального бюджета, усиливающейся с каждым годом.

Перераспределение расходов федерального бюджета, осуществленное в рамках структурного бюджетного маневра в 20122015 гг., было ориентировано не на вложения в развитие человеческого капитала и постепенную диверсификацию структуры экономики, а на сохранение оборонно-социальной направленности бюджета и роста присутствия государства в национальной экономике посредством субсидирования

государственных компаний и банков, а также реализации через них крупных проектов, преимущественно в транспортной сфере [9]. Результатом такого маневра стало резкое сокращение непубличных расходов, отвечающих за развитие человеческого капитала в сферах образования и здравоохранения. Если в 2012 г. доля указанных расходов в общем их объеме составляла 9,5%, то к 2016 г. она снизилась до 6,2%. По отношению к ВВП указанные расходы сократились за этот же период с 2 до 1,3% (табл. 2).

В то же время удельный вес расходов на общегосударственные вопросы (содержание органов государственной власти),

национальную оборону и национальную безопасность, отражающих, как правило, непроизводительную их часть с позиций влияния на рост экономики, увеличился с 2012 по 2016 г. с 34,7 до 42,2%; а по отношению к ВВП рост составил более 1% (с 7,2 до 8,3%).

Такая перегруппировка ресурсов между разделами расходов в федеральном бюджете России в корне противоречила принятой в 2011 г. стратегии инновационного развития Российской Федерации до 2020 г. («Стратегия-2020»), определившей в том числе новую политику государства в области бюджетных расходов. В соответствии с указанной стратегией в области государственных финансов подразумевалось приближение структуры расходов федерального бюджета России к структуре расходов в странах ОЭСР. Это означало увеличение расходов на образование на 1,2 п.п. ВВП, на здравоохранение — на 1 п.п., на дорожное хозяйство — на 0,8 п.п. Одновременно должны были сократиться расходы на

правоохранительную деятельность — на 0,9 п.п. ВВП, на национальную оборону — на 1,1 п.п., на национальную экономику (без сферы дорожного хозяйства) — на 1 п.п. [10]. Обозначенное перераспределение расходов имело задачей повысить долгосрочные темпы экономического роста на 1-1,5 п.п. ежегодно, что было обусловлено их

влиянием именно на структурные темпы роста, обусловленные вовлечением в производственную сферу дополнительного труда и капитала, увеличением эффективности их использования.

Между тем, анализ структуры бюджетных расходов России показывает: если в краткосрочном периоде на фоне экономического роста и стабильных бюджетных поступлений можно добиться одновременного роста расходов на об р азо ван ие, з др ав оохр анение и национальную оборону и безопасность, то в долгосрочном периоде, в особенности во время спада экономического развития, расходы на силовые направления начинают устойчиво вытеснять расходы на человеческий капитал. Такая связь между двумя классическими группами непроизводительных и производительных расходов подтверждается анализом Всемирного Банка: повышение расходов на «силовые» статьи на 1 п.п. ВВП снижает расходы на здравоохранение примерно на 1,1 п.п. ВВП [11].

Опыт зарубежных стран свидетельствует о том, что изменение приоритетов финансирования расходов государственных бюджетов должно определяться так называемой продуктивностью бюджетных расходов, то есть их вкладом в формирование и усиление факторов устойчивого развития и экономического роста. К таким факторам относятся создание и увеличение добавленной стоимости в экономике, повышение эффективности экономической деятельности через рост производительности труда, повышение инновационного потенциала и технологичности экономики, увеличение стоимости и качества человеческого капитала [12]. По этому признаку необходимо различать производительные и непроизводительные расходы бюджета.

Оценка структуры расходов бюджета расширенного правительства в странах ОЭСР и России по направлениям, отвечающим за развитие человеческого капитала через

повышение его образовательного и интеллектуального уровня и медицинского обслуживания, показывает, что в 2007 г. их уровень в Российской Федерации в процентах в ВВП находился в диапазоне немного ниже средних значений по странам ОЭСР. Так, бюджетные расходы на образование в России составили 4,1% в ВВП против 4,6% в ВВП в среднем по ОЭСР, расходы на здравоохранение — 3,5% в ВВП в России против 4% в ВВП по странам ОЭСР4. При этом в странах Балтии уровень указанных расходов составлял соответственно 6 и 4,1% в ВВП, у стран — новых членов ЕС — 5,2 и 4,8% в ВВП.

С 2014 г., с усилением рецессии российской экономики, структура расходов федерального бюджета начала резко ухудшаться. Номинальный секвестр расходов

федерального бюджета в 2015-2016 г.г., исключая защищенные статьи и расходы на национальную оборону, привел к тому, что в реальном выражении расходы на непроизводительные статьи выросли в среднем на 0,3% в ВВП, в то время как на производительные — сократились на 0,3% в ВВП, так как фактически секвестр был непропорциональным5. Это привело к тому, что уровень расходов на образование в федеральном бюджете России составил 0,7% в ВВП, опустившись до уровня 2000 и 2007 гг., на здравоохранение — 0,6% в ВВП. В бюджете расширенного Правительства РФ расходы на образование составили 3,8% в ВВП, приблизившись к минимуму в странах ОЭСР, на здравоохранение — 3,5% к ВВП. В проекте федерального бюджета на 2017 г. и плановые периоды 2018 и 2019 гг. продолжена те нд енция у в ели чени я р о с та непроизводительных расходов за счет вытеснения производительных, доля которых за трехлетний период в расходах федерального

4 Проект бюджетной стратегии РФ на период до 2023 г. Официальный сайт Министерства финансов РФ.

URL: https://www.eg-online.ru/information/84002/: http://minfin.ru/ru/document/index.php?id_4=6479

5 Расчеты авторов на основе проекта поправок Министерства финансов РФ в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2016 год».

бюджета составит 8% или чуть больше — 1,3% к ВВП.

Безусловно, в ситуации сжатия доходов федерального бюджета и ухудшения экономической конъюнктуры снижение его расходов при одновременном уменьшении дефицита оказывает определенный стабилизирующий эффект, прежде всего в части уровня инфляции [13]. Однако такое снижение должно происходить преимущественно за счет непроизводительных и неэффективных расходов, воздействие которых на экономический рост минимально или отрицательно. Следует отметить, что продолжение практики сокращения одних и тех же расходов в федеральном бюджете, отвечающих за потребительский спрос и рост стоимости капитальных активов, ведет к резкому ухудшению качества самой структуры расходов и значительно понижает их результирующее воздействие на

экономическое развитие. То есть секвестр расходов федерального бюджета имеет проциклический характер, ограничивая дальнейший рост экономики в среднесрочной перспективе. Индексация пенсий и зарплат в бюджетной сфере при сокращении расходов на жилищную и социальную инфраструктуру, образование и здравоохранение не приводит к повышению уровня благосостояния граждан, включая самих пенсионеров, так как, во-первых, ограничивает сам объем использования данных услуг, которыми будет охвачено уже меньшее количество потребителей (в том числе из-за сокращения занятых в сфере указанных услуг); во-вторых, повышает их стоимость ввиду роста фонда оплаты труда без повышения его производительности в этих сферах; в-третьих, лишает государственные учреждения возможности наращивать материальную и научно-исследовательскую базу, ставя их на грань выживания [14].

Что же касается утверждения о том, что рост расходов на национальную оборону также имеет положительный эффект для экономики и способствует созданию дополнительных

рабочих мест и росту стоимости активов, то оно является спорным [15, 11]. При росте расходов на национальную оборону с 2011 по 2015 г. более чем на 210%, в том числе за 2015 г. — на 29%, индекс физического объема инвестиций, осуществленных за счет средств федерального бюджета в секторе госуправления, обеспечения военной безопасности и социального страхования снизился со 154,9 в 2011 г. до 97,8 в 2014 г.6 Данные расходы не смогли поддержать положительную динамику инвестиций в основной капитал, которая является базисом для возобновления экономического роста.

В связи с этим необходимо осуществить изменение идеологии формирования и исполнения расходов федерального бюджета через реструктуризацию его расходов. Под реструктуризацией расходов федерального бюджета следует понимать перераспределение объемов бюджетных ассигнований в пользу концептуальных направлений, соответствующих реализации принятой на долгосрочный период концепции развития российской экономики, и изменение условий предоставления бюджетных средств получателям с учетом максимального эффекта от их использования. При этом реструктуризация расходов должна иметь не технический характер в целях текущей балансировки федерального бюджета, а стратегический, то есть нужно обеспечить сокращение в первую очередь не тех расходов, для которых это легче всего сделать, а тех, которые менее эффективны с точки зрения устойчивого роста инвестиций в основной капитал и экономики в целом. С этой позиции вопрос о построении качественной и эффективной структуры расходов — важнее вопроса о сбалансированности федерального бюджета с тем или иным целевым показателем дефицита.

Эффективность воздействия расходов федерального бюджета на экономику по сложившейся международной практике измеряется фискальными мультипликаторами, характеризующими влияние конкретных

6 Инвестиции в России. 2015. М.: Росстат, 2015. 190 с. URL: http://www.gks.ru/free_doc/doc_2015/invest.pdf

бюджетных расходов в отчетный период на увеличение ВВП [12, 15]. Обобщенная формула расчета совокупного фискального мультипликатора имеет вид [12, 16]:

где Mt+n — совокупный фискальный мультипликатор за период ^ + п);

AYt+n — прирост ВВП за период t + п;

— прирост г-го бюджетных расходов в году Г;

т — количество направлений

Как видно, совокупный фискальный мультипликатор демонстрирует рост ВВП за определенный период ^ + п) при осуществлении совокупных бюджетных расходов в периоде t, который отражает эффект запаздывания в воздействии роста бюджетных расходов на ВВП. В связи с этим при оценке влияния конкретных направлений расходов на ВВП необходимо различать:

— текущий номинальный эффект, проявляющийся в росте потребительского спроса в отчетном периоде, следующем за периодом повышения расходов бюджета за счет повышения заработной платы занятых в секторе бюджетных услуг, увеличения (индексации) социальных трансфертов и государственных закупок и, как следствие, поступлений в бюджет от подоходных и косвенных налогов;

— среднесрочный эффект, проявляющийся по истечении трехлетнего периода после года увеличения конкретных бюджетных расходов как в форме увеличения совокупного (потребительского и предпринимательского) спроса, так и в форме роста стоимости инвестиционных активов (инвестиций в основной капитал), а также роста бюджетных поступлений от имущественных налогов и налогов на прибыль организаций;

— долгосрочный эффект, проявляющийся в течение пятилетнего и более долгосрочного периода после года увеличения бюджетных расходов по конкретным направлениям в форме роста динамики ВВП, изменения структуры экономики и повышения ее конкурентоспособности.

Указанные временные эффекты воздействия роста расходов федерального бюджета необходимо учитывать не только в отношении его функциональных разделов и подразделов при изменении их структуры, но и в отношении групп конкретных видов расходов в каждом их направлении. Так, например, наибольший удельный вес в совокупных расходах федерального бюджета приходится на выплаты персоналу в целях обеспечения выполнения функций государственными органами, казенными учреждениями, на втором месте — расходы по закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд (10,9% в 2014 г. и 9,6% в 2016 г.), в то время как на группу расходов по финансированию капитальных вложений в объекты государственной собственности приходится значительно меньший объем (6,6% в 2014 г. и 5,9% в 2016 г.)7. При секвестировании бюджетных расходов в наибольшей степени сокращаются расходы именно последней группы. Вместе с тем, если первая и, как правило, вторая группа расходов имеют выраженный эффект действия на номинальные величины макроэкономических показателей уже в краткосрочном периоде, включая не только потребительский спрос в экономике, но и инфляцию, то бюджетные инвестиции в объекты государственной собственности при условии увеличения стоимости социальной и транспортной инфраструктуры от их реализации (а не вложений в уставные капиталы организаций) дают эффект реального роста экономики в долгосрочном периоде.

Изложенный методологический подход к изучению воздействия конкретных

7 Расчеты авторов на основе данных бюджетной росписи расходов федерального бюджета РФ с официального сайта Министерства финансов РФ. URL: http://minfin.ru/ru/statistics/fedbud/execute/

бюджетных расходов на ВВП, состоящий в оценке фискальных мультипликаторов за различные временные периоды, позволяет структурировать бюджетные расходы по продолжительности создаваемых ими эффектов и в полной мере определить их роль в стимулировании экономической активности.

С учетом изложенного считаем, что ключевыми направлениями эффективного перераспределения расходов федерального бюджета в среднесрочной перспективе (на период 2017-2019 гг.) с позиций их положительного мультипликативного воздействия на долгосрочный экономический рост и на важнейшие качественные показатели жизни общества должны стать следующие:

1) направления, обеспечивающие качественный рост и стоимостной потенциал человеческого капитала в российской экономике, в том числе расходы:

— по разделу «Здравоохранение», уровень которых в федеральном бюджете России необходимо довести до 1% ВВП. Это обеспечит и увеличение их уровня в бюджете расширенного правительства до 4%, что соответствует среднему уровню данных расходов по странам ОЭСР [17, 18];

— по разделу «Образование», при этом определить в качестве их целевого показателя 0,7% в ВВП за счет финансовой поддержки стимулирующими грантами тех учреждений, которые обеспечивают высокое качество образовательных программ и подготовку выпускников по специальностям, востребованным как на российском, так и международном рынке; увеличение стоимости научных исследований, в т.ч. по заказу частного бизнеса;

2) направления, обеспечивающие рост инвестиционного потенциала экономики с высокой добавленной стоимостью, в том числе расходы:

— по подразделам «Фундаментальные исследования» на финансирование инновационных научных исследований и

создание высокотехнологичных и энергосберегающих технологий, конкурентоспособных на мировом рынке, обеспечивающих изменение структуры ВВП. Это направление должно стать определяющим при финансировании расходов федерального бюджета, так как оно имеет не только долгосрочный мультипликативный эффект, но и обеспечивает сокращение зависимости экономического развития России от колебания конъюнктурных факторов и повышает ее роль в глобальной экономике. В мировой экономике лидерами по расходам на фундаментальную науку по процентному отношению к ВВП являются Швейцария (0,9% ВВП), Южная Корея (0,76% ВВП) и Исландия (0,65% ВВП)8. В России расходы консолидированного бюджета на фундаментальную науку составляли в 2014 г. 0,18% ВВП (в том числе 0,17% ВВП за счет средств федерального бюджета), снизившись к 2016 г. до 0,15%. Более низкие показатели имеют две страны ОЭСР — это Чили (0,12% ВВП) и Мексика (0,11% ВВП). В связи с этим считаем необходимым довести объемы финансирования фундаментальной науки из федерального бюджета до 0,2% в ВВП в 2017 г. с повышением этого показателя до 0,3% в ВВП к 2019 г., что соответствует данному показателю в странах Восточной и Южной Европы [19];

— по подразделу «Дорожное хозяйство» в части капитального строительства новых трасс и дорог ввиду не только непосредственного воздействия данных расходов на увеличение стоимости основных средств, но и вследствие опосредованного влияния на развитие и расширение сферы услуг населению. Расходы на дорожное строительство в федеральном бюджете 2016 г. составили около 0,7% в ВВП. Постепенное наращивание расходов федерального бюджета на развитие транспортной инфраструктуры до 1,5% в ВВП до 2020 г. (по 0,1% в ВВП в 2017 г. и по 0,2% в ВВП в 2018-2019 гг.) позволит

8 Ученые уедут, пожелав держаться.

поддержать экономическую активность и оказать результирующее воздействие на динамику ВВП. Новые инфраструктурные проекты, в том числе с привлечением частных инвесторов (в рамках ГЧП), должны быть оптимизированы не только по объему затрат на строительство, но и по критерию снижения стоимости их последующего содержания и обслуживания. Оставшаяся часть необходимого увеличения, отмеченного уровня расходов (0,3% в ВВП), может быть отнесена за пределы 2019 г., чтобы в краткосрочной перспективе избежать роста стоимости строительства в условиях ограниченных производственных мощностей строительной отрасли и ресурсных возможностей федерального бюджета.

Таким образом, предложенная реструктуризация расходов федерального бюджета России в сторону приоритетного решения проблем развития инфраструктуры и человеческого капитала при одновременном повышении эффективности использования бюджетных ресурсов предполагает увеличение финансирования по этим направлениям на 1,25% ВВП (или 1 260,9 млрд руб.) в период бюджетного цикла 2017-2019 гг. при прогнозируемом уровне ВВП за указанный период. Ресурсом для такой реструктуризации должно стать высвобождение средств федерального бюджета из неэффективных расходов, а также сокращение избыточных расходов по разделам «Национальная оборона» (на 0,5% в ВВП), «Национальная экономика» (на 0,3% в ВВП), «Общегосударственные вопросы» (на 0,3% в ВВП), что в целом дает эффект высвобождения ресурсов 1,1% в ВВП. Кроме того, отмеченный потенциал дополнительных ресурсов из налоговых источников в результате реализации налогового маневра и взыскания налоговой дебиторской задолженности дает дополнительный объем ресурсов в размере 1,1% к ВВП за трехлетний период.

Безусловно, простой перегруппировкой ресурсов между функциональными направлениями федерального бюджета добиться качественного экономического роста

невозможно. Обеспечить значительный ресурсный потенциал расходов федерального бюджета возможно за счет повышения их эффективности, который оценивается нами примерно в 15-20% от общего объема расходов (или от 2 400 до 3 200 млрд руб. от их уровня в 2016 г.).

Вместе с тем в российской финансовой науке и бюджетном законодательстве отсутствует единая трактовка термина «эффективность бюджетных расходов» [20]. В связи с этим рекомендуем под термином «эффективность бюджетных расходов» понимать результативное достижение целевых индикаторов социально-экономического развития публично-правового образования Российской Федерации за счет оптимизации объема и структуры бюджетных расходов и процесса их исполнения. Считаем, что результативность бюджетных расходов необходимо рассматривать как составную часть показателя их эффективности. При этом оценка эффективности бюджетных расходов, в том числе расходов федерального бюджета России, должна выражать отношение достигнутого эффекта (результата) к фактически использованным бюджетным средствам с ориентацией на минимизацию затрат и максимизацию полезного эффекта (экономического, социального, бюджетного).

К факторам, усиливающим результативность бюджетных расходов, необходимо отнести и обеспечение эффективного контроля за расходованием бюджетных средств, а также использование санкций за нарушения бюджетной дисциплины [21]. Внедрение казначейского сопровождения расходов федерального бюджета по средствам, предоставляемым юридическим лицам на основании государственных контрактов, средств субсидий, взносов в уставные капиталы организаций — важный шаг в этом направлении. Системный подход к управлению ресурсами федерального бюджета, предполагающий планирование и прогнозирование его кассовых поступлений и выплат, подлежащих учету на едином казначейском счете, основанный на

мониторинге обязательств сектора государственного управления и системе оценки ликвидности единого казначейского счета, позволит существенно повысить потенциал бюджетных источников роста в части расходов [22].

3. Имущественные источники роста -поступления от участия органов федеральной власти в капиталах компаний (компаний с госучастием), а также поступления от приватизации объектов государственной собственности. Потенциал данного источника активно начал реализовываться в 2016 г. с реализацией программы приватизации крупнейших объектов государственной собственности (ПАО «Башнефть», ПАО «Роснефть», ПАО «Русал», ожидаемая приватизация ПАО «Роснефть»), доля в которых принадлежит Правительству РФ. Согласно проекту поправок в Федеральный закон от 14.12.2015 № 359-ФЗ «О федеральном бюджете на 2016 год», объем доходов государства от приватизации в предстоящем бюджетном цикле 2017-2019 гг. составит 382 млрд руб.

В рамках отмеченного направления следует учесть и такой важнейший источник ресурсов, как дивиденды от участия в капиталах акционерных обществ. В частности, федеральное Правительство РФ владеет акциями в 648 акционерных обществах. Выборочная проверка Счетной палаты РФ за 2014-2015 гг. выявила 7,5 млрд руб. средств, не распределенных госкомпаниями в форме дивидендов среди акционеров без достаточных оснований9. Введенная в 2016 г. повышенная норма дивидендных выплат госкомпаниям от объема полученной чистой прибыли по МСФО и ее продление на период до 2019 г. при сохранении объемов прибылей госкомпаний может принести, по расчетам авторов, дополнительные доходы федеральному бюджету за трехлетний период на сумму от 310 млрд до 450 млрд руб., а с учетом продажи 19,5-процентного пакета компании ПАО «Роснефть» через дивиденды

9 Материалы проверки. URL: http://www.ach.gov.ru/press_cen ter/publications-in-mass-media/25540

от компании ПАО «Роснефтегаз» — еще 700 млрд руб. Таким образом, резерв финансовых ресурсов федерального бюджета на стимулирование экономического роста только от приватизации и дивидендного маневра может составить за 2017-2019 гг. около 1,5 трлн руб.

В ажным источником высвобождения бюджетных ресурсов является преобразование и/или ликвидация тех федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУП), деятельность которых не связана с выполнением государственных функций и услуг. На 01.06.2016 в России функционировало 1 247 ФГУП10. В настоящих условиях процесс реформирования ФГУП происходит путем их преобразования в федеральные бюджетные учреждения, казенные учреждения, автономные

учреждения, что не только не ведет к экономии бюджетных средств, но и, наоборот, повышает бюджетные расходы на разработку и финансирование исполнения государственных заданий для этих учреждений. При этом значительное количество таких учреждений по своему ф у н к ц и о н а л у н е с о о т в е т с т в у е т государственным функциям. Стоимость содержания одного государственного учреждения составляет по оценке Счетной палаты от 250 млн до 320 млн руб. в год. Сокращение количества федеральных государственных учреждений, не отвечающих функционалу главного распорядителя бюджетных средств федерального бюджета, хотя бы на 10% в год позволило бы высвободить бюджетные ресурсы в течение 2017-2019 гг. в среднем на сумму свыше 680 млрд руб. в год в ценах 2016 г.

4. Пенсионные источники роста связываются нами как с объемом «замороженных» пенсионных накоплений граждан, так и с их потенциальной величиной при сохранении обязательной накопительной системы пенсионного обеспечения. Замораживание

10 По данным Росстата РФ. URL: http://www.gks.ru/metod/reg

накопительных взносов в 2016 г. принесло федеральному бюджету средств на сумму 344 млрд руб. Продление моратория до конца 2019 г. по оценке Министерства финансов РФ позволит аккумулировать в федеральный бюджет в 2017 г. — 412 млрд руб., в 2018 г. -471 млрд руб., в 2019 г. — 480 млрд руб. Таким образом, ежегодно федеральный бюджет имеет возможность перенаправить на развитие человеческого капитала посредством своих расходов до 400 млрд руб., что в большей степени соответствовало бы целевому наз наче нию аккумулир уемых у потенциальных пенсионеров средств. Вместе с тем по оценке Национального рейтингового агентства российский финансовый рынок в результате продления пенсионного моратория лишается капитала на сумму примерно 700800 млрд руб. в 2017 г. с учетом мультипликативного эффекта финансового капитала11. Если принимать во внимание среднюю норму валового накопления капитала в России в размере 21,3%, то потери прироста основного капитала только за один лишь 2017 г. составят 150-160 млрд руб. В связи с этим использование средств пенсионных накоплений в федеральном бюджете на дальнейшее финансирование трансферта Пенсионному фонду России без реформирования пенсионной системы, а также на увеличение непроизводительной части расходов (прежде всего — на военные цели) способствует «проеданию» потенциала будущего роста российской экономики и является недопустимым.

5. Резервные источники роста — средства суверенных федеральных фондов — Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, размещенные в ликвидных финансовых активах и зарезервированные под инфраструктурные проекты. Поскольку средства Резервного фонда полностью идут на замещение выпадающих нефтегазовых доходов федерального бюджета и в условиях сохраняющегося в 2017-2019 гг. дефицита

11 Данные РБК. URL: http://www.rbc.rU/finances/01/09/2016/5 7c718939a79475bb69b72c5

федерального бюджета будут израсходованы на его финансирование, рассматривать этот фонд в качестве источника потенциального роста не представляется возможным.

Что касается Фонда национального благосостояния (ФНБ), в соответствии с Бюджетным кодексом РФ основное его предназначение состояло именно в софинансировании пенсионных накоплений граждан и финансировании дефицита Пенсионного фонда России, что позволило бы не вытеснять производительные расходы из федерального бюджета. Однако на практике средства ФНБ до 2014 г. были размещены в первоклассные валютные активы (резервные иностранные валюты — около 3 трлн руб. на 01.10.2016), а с 2014 г. часть их была вложена, в соответствии с действующими нормативными документами, в так называемые разрешенные активы, в том числе в инфраструктурные проекты. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ в «иные разрешенные активы» может быть вложено до 60% средств ФНБ. Помимо вложений в инфраструктурные проекты (112,6 млрд руб. и 4,11 млрд долл. США на 01.10.2016), ресурсы ФНБ были использованы на увеличение банковского капитала ряда российских банков (279 млрд руб.), размещены на депозите Внешэкономбанка (655 млрд руб., в том числе 6,25 млрд долл. США на 01.10.2016), в суверенные облигации Украины (3 млрд долл. США), и др. активы12. На 01.10.2016 объем средств ФНБ составил 73,11 млрд долл. США или по текущему курсу — 4 617,6 млрд руб., или 5,9% в ВВП13. При этом вложения в «разрешенные активы» составляют 1,6 трлн руб., или около 35% от общего объема ФНБ, из них свыше 900 млрд руб. — в банковской системе РФ. Эти средства невозможно использовать для финансирования расходов федерального бюджета. Соответственно, ликвидная часть ФНБ составляет в настоящее время 3,1 трлн руб.

12 Информация взята с официального сайта Министерства финансов РФ. URL: http://minfin.ru/ru/perfomance/nationalwealt hfund/statistics/

Однако ввиду исчерпания ресурсов для финансирования растущего дефицита федерального бюджета Министерство финансов РФ прогнозирует использование в 2017-2019 гг. в качестве источника средства ФНБ. Согласно проекту федерального бюджета из ФНБ на финансирование дефицита федерального бюджета планируется выделить 668,2 млрд руб. в 2017 г., 1 162,2 млрд — в 2018 г. и 139,7 млрд руб. — в 2019 г. Планы по финансированию дефицита за счет ФНБ по расчетам Министерства финансов РФ снизят объем суверенного фонда на конец 2019 г. до 3,1% к ВВП или 3,1 трлн руб., что может привести к падению суверенных рейтингов Российской Федерации. Кроме того, использование последнего суверенного резерва на текущие расходы федерального бюджета не оставляет ресурсов для ускоренного финансирования сфер опережающего развития в национальной экономике.

В связи с этим считаем, что вынужденное использование средств ФНБ, не предназначенного изначально для финансирования расходов федерального бюджета, необходимо осуществлять исключительно на возвратной основе для предоставления бюджетных кредитов п о н а п р а в л е н и я м р а с х од о в , создающих долгосрочный положительный мультипликативный эффект в экономике с тщательной оценкой их результативности по этим направлениям. Принцип возвратного финансирования мог бы быть использован и в отношении Пенсионного фонда России, путем замещения в качестве источника покрытия его дефицита безвозвратные межбюджетные трансферты и снизив таким образом нагрузку на расходы федерального бюджета. Это не только обеспечит увеличение производительных расходов федерального бюджета, но и аккумулирование в нем ресурсов при возврате таких кредитов в будущие периоды.

6. Заемные источники роста — это объем потенциально возможных (с учетом стоящих законодательных бюджетных ограничений)

государственных заимствований на внутреннем и внешнем рынке в форме государственных облигаций. Заемный потенциал экономического роста в России ограничен, с одной стороны, целевыми показателям долговой устойчивости федерального бюджета, с другой — эффектом вытеснения с финансового рынка частных капиталов, усугубляемого изъятием пенсионных накоплений [23]. Объем чистых заимствований, планируемый Министерством финансов РФ в течение 2017-2019 гг., составляет 1 трлн руб. Верхний предел внешних заимствований за указанный период — 7 млрд долл. США. При этом в проектах федерального бюджета на 2017 г. предусмотрены заимствования на внутреннем рынке у населения, что является новацией формы дефицитного финансирования (не считая ранее изъятых пенсионных накоплений). Если запас по показателям долговой устойчивости России теоретически позволяет осуществлять масштабные государственные заимствования для заемного финансирования бюджетного дефицита в объемах свыше необходимых 4-5 трлн руб., то факторы, отмеченные, в условиях сохраняющихся экономических и геополитических рисков и устойчивой тенденции роста процентных расходов федерального бюджета, вытесняющих его производительные расходы, делают этот ресурс ограниченным объемами до 500 млрд руб. в год.

7. К государственно-частным источникам бюджетного роста будем относить средства частных инвесторов и публичного партнера в лице Российской Федерации, направляемые на финансирование долгосрочных инвестиций в рамках проектов на основе государственно-частного партнерства. Модели партнерства государства и бизнеса, основанные на совместном использовании бюджетных и внебюджетных ресурсов, показывают устойчивую тенденцию к росту.

К сожалению, ни в текущем, ни в предыдущих законах о федеральных бюджетах не содержится мер по развитию данного

направления. На сегодняшний день в России реализуется свыше 1 300 проектов ГЧП, по которым заключены соглашения, из них проектов федерального уровня — 15. Общий объем частного капитала в этих проектах -640,3 млрд руб., в том числе в проектах федерального уровня — 133,7 млрд руб. [24]. Суммарная стоимость проектов к концу 2016 г. должна составить 2,67 трлн руб., а их число -превысить 1,8 тыс.; совокупный объем средств в данных проектах к концу 2017 г. будет равняться приблизительно 3,1 трлн руб., из которых непосредственно в 2017 г. будет привлечено порядка 770 млрд руб.

Проведенный анализ расходов федерального б юджета по каз ыв ает сниже ние финансирования инфраструктуры с 2015 г., в том числе в 2016 г., более чем на 15%, в 2017 г. — более чем на 28% с учетом предусмотренного секвестра ГП «Развитие транспортной инфраструктуры». Вместе с тем для достижения 4-процентного роста ВВП необходим ежегодный прирост инвестиций в инфраструктуру на уровне 10-12% (или примерно 3,2 трлн руб. в год) [25]. Как видно из приведенных данных, прогноз по рынку ГЧП на 2017 г. позволяет покрывать эту потребность лишь на 24%, и обеспечивать положительные темпы роста ВВП менее чем на 1%. Оценка текущих условий показывает, что при сохранении темпов роста рынок ГЧП даст возможность привлечь до 500 млрд руб. частных инвестиций в год в инфраструктуру

(из них примерно 300 млрд руб. в год — на региональную инфраструктуру).

Для более быстрого роста рынка ГЧП необходимо осуществить кардинальное изменение системы управления развитием публичной инфраструктуры в российской экономике, включить ее в качестве приоритетного объекта экономической политики государства в долгосрочной перспективе, обеспечить стимулирование привлечения частных инвестиций в проекты ГЧП через налоговые и бюджетные механизмы.

Проведенное исследование бюджетных источников долгосрочного экономического роста в России за счет ресурсов федерального бюджета показывает, что единственно верной платформой для достижения этой цели является ускоренное финансирование инфраструктуры российской экономики и повышения уровня инвестиций в человеческий капитал. Для этого необходима перенастройка не только структуры расходов федерального бюджета в направлении изменения их приоритизации, но и в первую очередь подходов к предоставлению бюджетных средств и последующему их сопровождению. Существенная роль в бюджетном потенциале роста отводится также внутренним бюджетным резервам, устранению потерь значительного объема бюджетных средств в ходе их освоения, а также созданию условий для аккумуляции частного капитала в долгосрочные инфраструктурные проекты.

Объемы поступлений в федеральный бюджет РФ от реализации усеченного варианта «налогового маневра» в 2017-2019 гг., в млрд руб.

Volume of revenues to the Federal budget of the Russian Federation after implementation of a down-sized version of the tax maneuver in 2017-2019, billion RUB

Источники бюджетных поступлений 2017 2018 2019

НДПИ на нефть 2 669 2 751 2 850

Вывозные таможенные пошлины на нефть сырую 860 892 946

Вывозные таможенные пошлины на нефтепродукты 404 385 390

Акцизы на нефтепродукты 202 236 238

Всего поступлений 4135 4 264 4 424

В том числе % к ВВП 4,76 4,62 4,47

Источник: расчеты авторов на основе исходных данных проекта федерального бюджета «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов»

Source: Authoring, based on the input data of draft Federal budget On the Federal Budget for 2017 and the Planning Period of 2018 and 2019

Динамика расходов федерального бюджета РФ в 2012-2016 гг.

Change in the expenditures of the Federal budget of the Russian Federation in 2012-2016

Функциональные направления расходов Параметр оценки 2012 (отчет) 2013 (отчет) 2014 (отчет) 2015 (отчет) 2016 (оценка)

Расходы (всего) % к итогу 100 100 100 100 100

% к ВВП 20,7 20 20,8 20,9 19,8

Общегосударственные вопросы % к итогу 6,3 6,4 6,3 7,1 6,7

% к ВВП 1,3 1,3 1,3 1,5 1,3

Национальная оборона % к итогу 14,1 15,8 16,7 20,8 23,7

% к ВВП 2,9 3,2 3,5 4,2 4,7

Национальная безопасность % к итогу 14,3 15,5 14,1 13,7 11,8

% к ВВП 3 3,1 3 2,7 2,3

Национальная экономика % к итогу 15,3 13,9 20,7 15,7 13,2

% к ВВП 3,2 2,7 3,1 3,1 2,6

Образование % к итогу 4,7 5 4,3 4 3,4

% к ВВП 1 1 0,9 0,9 0,7

Здравоохранение % к итогу 4,8 3,8 3,6 3,3 2,8

% к ВВП 1 0,7 0,7 0,7 0,6

Социальная политика % к итогу 29,9 28,7 23,3 25,3 28,2

% к ВВП 6,2 5,8 4,9 5,7 5,6

Обслуживание государственного % к итогу 2,5 2,7 2,8 2,9 3,9

долга % к ВВП 0,5 0,5 0,6 0,8 0,8

Межбюджетные трансферты % к итогу 4,7 5 5,5 4,4 4

% к ВВП 1 1,1 1,1 0,9 0,8

Прочие расходы % к итогу 3,7 3,3 2,8 2,8 2,2

Источник: составлено авторами на основе данных официального сайта Министерства финансов РФ

Source: Authoring, based on the data from the official website of the Ministry of Finance of the Russian Federation

1. Улюкаев А.В., Мау В.А. От экономического кризиса к экономическому росту, или как не дать кризису превратиться в стагнацию // Вопросы экономики. 2015. № 4. C. 5-19.

2. Гришин В.И., Слепов В.А., Рябухин С.Н. и др. Федеральный бюджет Российской Федерации в условиях национальной и глобальной неопределенности // Федерализм. 2015. № 4. C.161-164.

3. Гурвич Е., Беляков И., Прилепский И. Нефтяной суперцикл и бюджетная политика // Вопросы экономики. 2015. № 9. С. 5-30.

4. Валентей С.Д., Слепов В.А., Чалова А.Ю., Лыкова Л.Н. Анализ концепции бюджетной консолидации проекта федерального бюджета 2017-2019 гг. // Федерализм. 2016. № 4. C. 7-30.

5. Лыкова Л.Н. Первые результаты «налогового маневра» и доходы бюджетов субъектов Российской Федерации // Федерализм. 2015. № 4. C. 55-64.

6. Мусина Д.Р., Мусалимов А.Д., Тасмуханова А.Е. Влияние «большого налогового маневра» на эффективность нефтедобычи // Евразийский юридический журнал. 2016. № 4. C. 187-189.

7. Идрисов Г., Каукин А. Налоговый маневр: ускорение экономического роста в ущерб бюджетной консолидации // Экономическое развитие России. 2016. Т. 23. № 6. C. 35-39.

8. Кудрин A., Гурвич E. Новая модель роста для российской экономики // Вопросы экономики.

9. Бюджет России: развитие и обеспечение экономической безопасности. Монография / под ред. В.К. Сенчагова. М.: ИНФРА-М, 2015. 384 с.

10. Кулькова В.Ю., Селиверстова О.Ф., Халимова Г.А. Структура бюджетных расходов на образование в ОЭСР и России: потенциал сравнительного анализа // Научное обозрение.

2015. № 10-1. C. 317-320.

11. Кнобель А., Соколов И. Оценка бюджетной политики РФ на среднесрочную перспективу // Экономическое развитие России. 2012. № 12. С. 23-32.

12. Механизм формирования антикризисного федерального бюджета Российской Федерации. Монография / под ред. В.А. Слепова. М.: ОЛМА Медиа Групп, 2015. 160 с.

13. Волков И.И. Взаимодействие денежно-кредитной и бюджетной политики как способ преодоления кризисных явлений в России // Вестник РЭУ им. Г.В. Плеханова. 2015. № 3. С.36-43.

14. WoodfordM. Simple Analytics of the Government Expenditure Multiplier. NBER Working Paper, 2010, no. 15714. Available at: http://www.nber.org/papers/w15714.pdf. doi: 10.3386/w15714

15. Малков С.Ю., Чернавский Д.С., Коссе Ю.В. и др. Влияние военных расходов на экономику: сколько платить за военную безопасность? // Сценарий и перспектива развития России / под ред. В.А. Садовничего. М.: ЛЕНАНД, 2011. 304 с.

16. Menzie Ch. Fiscal Multipliers. The New Palgrave Dictionary of Economics. London, Palgrave Macmillan, 2013. doi: 10.1057/9780230226203.3896

17. Зарубина О.А. Анализ структуры расходов на здравоохранение в ОЭСР и России: качественное сравнение и фактографическое описание // Финансовый журнал. 2014. № 3. С. 60-69.

18. Кулькова В.Ю. Государственные расходы на здравоохранение в ОЭСР и России: потенциал и методика сравнительного анализа // Финансовый журнал. 2014. № 3. С. 33-45.

19. Погосов И.С. Источники финансирования модернизации экономики // Экономист. 2012. № 5. С. 11-17.

20. Бойко Н.Н. К вопросу об определении понятия эффективности использования бюджетных средств // Финансовое право. 2014. № 1. С. 4-7.

21. Сухарев О.С. Изменение доктрины денежно-кредитной и бюджетной политики в условиях рецессии // Федерализм. 2015. № 1. С. 11-12.

22. Омшанова Э.А. Управление финансовыми ресурсами в процессе исполнения федерального бюджета Российской Федерации // Символ науки. 2016. № 10-2. С. 106-110.

23. Аганбегян А.Г. Как госбюджет может стать локомотивом социально-экономического развития страны // Вопросы экономики. 2015. № 7. С. 142-151.

24. Волков И.И., Скареднов Е.В., Шкарбаненко К.В. Макроэкономическое регулирование и финансовые потоки корпораций. Монография. М.: Ваш полиграфический партнер, 2014. 172 с.

25. Коровин М.Ю. Анализ международного опыта финансирования инфраструктурных проектов // Транспортное дело России. 2015. № 2. С. 74-84.

Информация о конфликте интересов

Мы, авторы данной статьи, со всей ответственностью заявляем о частичном и полном

отсутствии фактического или потенциального конфликта интересов с какой бы то ни было

третьей стороной, который может возникнуть вследствие публикации данной статьи.

Настоящее заявление относится к проведению научной работы, сбору и обработке данных,

написанию и подготовке статьи, принятию решения о публикации рукописи.

ISSN 2311-8709 (Online) Budgetary Regulation

ISSN 2071-4688 (Print)

FEDERAL BUDGET AS A SOURCE OF THE RUSSIAN ECONOMY’S GROWTH: FINANCIAL RESERVES AND OPPORTUNITIES

Vladimir A. SLEPOVa% Alla Yu. CHALOVAb

a Plekhanov Russian University of Economics, Moscow, Russian Federation kafedra.financi@gmail.com

b Plekhanov Russian University of Economics, Moscow, Russian Federation achal@yandex.ru

Received 21 December 2016 Received in revised form 11 January 2017 Accepted 25 January 2017 Available online 27 February 2017

JEL classification: H25, H50, H60

Keywords: federal budget, economic growth, budgetary resources, tax maneuver, financing

Importance The article identifies financial resources of the Russian Federal budget and their utilization mechanisms to ensure higher rates of economic growth. Objectives The study aims to define budgetary resources, methods and tools of their utilization to support Russian economy’s sustainable growth over the medium term. Methods We apply common logical methods and research techniques to identify and substantiate the main channels of budgetary resources, assess their impact on economic growth in the Russian Federation, and analyze legal and regulatory documentation and statistical data.

Results The paper assesses the fiscal potential of the Russian economy through the systematization of financial resources accumulated by the Russian Federal budget, methods of their mobilization and effective use during the economic development by means of multiplier effect identification. The findings may be useful for draft Federal budget formation, budgetary strategy implementation by relevant bodies of macroeconomic regulation, and for further research and development in the scientific community.

Conclusions To renew sustainable economic growth in the Russian Federation, it is crucial to consolidate and redistribute Federal budget resources in the areas that provide a positive multiplier effect in the long term, while maintaining its balanced structure.

© Publishing house FINANCE and CREDIT, 2016

1. Ulyukaev A.V., Mau V.A. [From economic crisis to economic growth, or how to prevent crisis turning into stagnation]. Voprosy Ekonomiki, 2015, no. 4, pp. 5-19. (In Russ.)

2. Grishin V.I., Slepov V.A., Ryabukhin S.N. et al. [The Federal budget of the Russian Federation under the national and global uncertainty]. Federalizm = Federalism, 2015, no. 4, pp. 161-164. (In Russ.)

3. Gurvich E., Belyakov I., Prilepskii I. [The oil super cycle and the fiscal policy]. Voprosy Ekonomiki, 2015, no. 9, pp. 5-30. (In Russ.)

4. Valentei S.D., Slepov V.A., Chalova A.Yu., Lykova L.N. [Analyzing the concept of fiscal consolidation of the draft Federal budget for 2017-2019]. Federalizm = Federalism, 2016, no. 4, pp. 7-30. (In Russ.)

5. Lykova L.N. [First results of the ‘tax maneuver’ and budget revenues of the subjects of the Russian Federation]. Federalizm = Federalism, 2015, no. 4, pp. 55-64. (In Russ.)

6. Musina D.R., Musalimov A.D., Tasmukhanova A.E. [The impact of ‘big tax maneuver’ on the efficiency of oil extraction]. Evraziiskii yuridicheskii zhurnal = Eurasia Law Journal, 2016, no. 4, pp. 187-189. (In Russ.)

7. Idrisov G., Kaukin A. [A tax maneuver: the acceleration of economic growth to the detriment of budget consolidation]. Ekonomicheskoe razvitie Rossii = Russian Economic Developments, 2016, vol. 23, no. 6, pp. 35-39. (In Russ.)

8. Kudrin A., Gurvich E. [A new model of growth for the Russian economy]. Voprosy Ekonomiki, 2014, no. 12, pp. 4-36. (In Russ.)

9. Byudzhet Rossii: razvitie i obespechenie ekonomicheskoi bezopasnosti: monografiya [Russia’s budget: Development and economic security: a monograph]. Moscow, INFRA-M Publ., 2015, 384 p.

10.Kul’kova V.Yu., Seliverstova O.F., Khalimova G.A. [The structure of budget expenditures on education in the OECD and Russia: A potential of comparative analysis]. Nauchnoe obozrenie = Science Review, 2015, no. 10-1, pp. 317-320. (In Russ.)

11. Knobel’ A., Sokolov I. [Assessment of the fiscal policy of the Russian Federation over the medium term]. Ekonomicheskoe razvitie Rossii = Russian Economic Developments, 2012, no. 12, pp. 23-32. (In Russ.)

12. Mekhanizm formirovaniya antikrizisnogo federal’nogo byudzheta Rossiiskoi Federatsii. Monografiya [A mechanism of formation of anti-recessionary Federal budget of the Russian Federation: a monograph]. Moscow, OLMA Media Grupp Publ., 2015, 160 p.

13. Volkov I.I. [The interaction of monetary and fiscal policies as a way to overcome the crisis in Russia]. Vestnik REU im. G.V. Plekhanova = Bulletin of Plekhanov Russian University of Economics, 2015, no. 3, pp. 36-43. (In Russ.)

14. Woodford M. Simple Analytics of the Government Expenditure Multiplier. NBER Working Paper, 2010, no. 15714. Available at: http://www.nber.org/papers/w15714.pdf. doi: 10.3386/w15714.

15.Malkov S.Yu., Chernavskii D.S., Kosse Yu.V. et al. Vliyanie voennykh raskhodov na ekonomiku: skol’ko platit’ za voennuyu bezopasnost’? V kn.: Stsenarii i perspektiva razvitiya Rossii [The impact of military spending on the economy: how much to pay for military security? In: The scenario and development prospects for Russia]. Moscow, LENAND Publ., 2011, 304 p.

16.Menzie Ch. Fiscal Multipliers. The New Palgrave Dictionary of Economics. London, Palgrave Macmillan, 2013. doi:10.1057/9780230226203.3896

17.Zarubina O.A. [Analysis of the structure of health care expenditures in the OECD and Russia: A qualitative comparison and factual description]. Finansovyi zhurnal = Financial Journal, 2014, no. 3, pp. 60-69. (In Russ.)

18.Kul’kova V.Yu. [Public expenditure on health in OECD and Russia: A potential and methodology for comparative analysis]. Finansovyi zhurnal = Financial Journal, 2014, no. 3, pp. 33-45. (In Russ.)

19.Pogosov I.S. [Sources of economy modernization funding]. Ekonomist = Economist, 2012, no. 5, pp. 11-17. (In Russ.)

20. Boiko N.N. [On defining the concept of budget funds utilization efficiency]. Finansovoe pravo = Financial Law, 2014, no. 1, pp. 4-7. (In Russ.)

21.Sukharev O.S. [Changing the doctrine of the monetary and fiscal policy under recession]. Federalizm = Federalism, 2015, no. 1, pp. 11-12. (In Russ.)

22. Omshanova E.A. [Financial management in the process of execution of the Federal budget of the Russian Federation]. Simvol nauki = Symbol of Science, 2016, no. 10-2, pp. 106-110. (In Russ.)

23. Aganbegyan A.G. [How the State budget can become an engine of social and economic development of the country]. Voprosy Ekonomiki, 2015, no. 7, pp. 142-151. (In Russ.)

24. Volkov I.I., Skarednov E.V., Shkarbanenko K.V. Makroekonomicheskoe regulirovanie i finansovye potoki korporatsii. Monografiya [Macroeconomic regulation and financial flows of corporations: a monograph]. Moscow, Vash poligraficheskii partner Publ., 2014, 172 p.

25.Korovin M.Yu. [Analysis of international experience in infrastructure projects financing]. Transportnoe delo Rossii = Transport Business of Russia, 2015, no. 2, pp. 74-84. (In Russ.)

We, the authors of this article, bindingly and explicitly declare of the partial and total lack of actual or potential conflict of interest with any other third party whatsoever, which may arise as a result of the publication of this article. This statement relates to the study, data collection and interpretation, writing and preparation of the article, and the decision to submit the manuscript for publication.

Бюджетные инвестиции вернутся к истокам

Формирование финансовой части федеральной адресной инвестиционной программы (ФАИП) может перейти в систему «Электронный бюджет» — с таким предложением выступил Минфин, подготовив корректировки в правила ее формирования. Де-факто речь идет о возвращении ФАИП с объемом в сотни миллиардов рублей в год и в течение трех десятилетий фактически бывшей изолированной частью бюджета со своими правилами в обычную составляющую федерального бюджета. В дальнейшем, рассчитывают в Минфине, ФАИП и вовсе может стать реестром проектов, отражающим весь жизненный цикл капвложений — от принятия решения до ввода объекта в эксплуатацию. Аналогичный подход уже реализован Федеральным казначейством в работе с госзаказом.

Возглавляемое Романом Артюхиным Федеральное казначейство превратит финансирование ФАИП в часть цифровизованного процесса планирования и исполнения бюджета

Фото: Павел Кассин, Коммерсантъ / купить фото

Возглавляемое Романом Артюхиным Федеральное казначейство превратит финансирование ФАИП в часть цифровизованного процесса планирования и исполнения бюджета

Фото: Павел Кассин, Коммерсантъ / купить фото

Минфин предлагает пересмотреть порядок формирования финансовой части ФАИП — ведомство разработало проект постановления правительства о его погружении в систему «Электронный бюджет». Как отмечает Минфин, сейчас программа «формируется вне рамок процедуры бюджетного планирования», что осложняет процесс выделения средств на проекты и их перераспределение. Согласно нынешней процедуре, сформировавшейся еще в 1990-е, ведомства направляют свои предложения в Минэкономики, которое передает данные в Минфин для их последующего доведения до Федерального казначейства (ФК). Согласно проекту, ведомства должны будут самостоятельно вносить свои предложения в «Электронный бюджет» — там же будут формироваться и предложения об изменении лимитов.

Таким образом, по мнению Минфина, процедура формирования ФАИП будет упрощена — ведомства будут избавлены от необходимости направлять друг другу данные, поскольку они будут отражены в «Электронном бюджете».

Эта идея продолжает работу Минфина по реформированию системы управления госфинансами и исполнения бюджета — в ее рамках для повышения эффективности госрасходов уже с 2021 года будет запущена система казначейских платежей, предполагающая перенос на сторону ФК всех бюджетных трансакций для сокращения издержек и сроков переводов между участниками бюджетного процесса (см. “Ъ” от 5 июля 2019 года). Другие инициативы по повышению бюджетной дисциплины связаны с консолидацией в казначействе бухгалтерских функций ведомств и интеграцией этих данных с Единой информсистемой в сфере госзакупок, полной цифровизацией цикла исполнения госзаказа от планирования до оплаты и учета результатов его исполнения, а также погружением в электронный бюджет данных о торгах госимуществом, регулярно подвергавшихся критике за неэффективность (см. “Ъ” от 19 марта).

Формально включение ФАИП в «Электронный бюджет» должно решить проблему с ежегодным переносом ее финансирования — пока же она остается наиболее инерционной частью госрасходов.

Исполнение ФАИП ежегодно критикуется, а в 2019 году, по данным Счетной палаты, оно оказалось самым низким за 16 лет и составило 76% (643,3 млрд руб.). Де-факто такие изменения, видимо, лишат ФАИП ее многолетнего неформального статуса изолированной части бюджета с особыми правилами работы. ФАИП — это в первую очередь государственные стройки, и вокруг программы в 2000–2010-х формировалась совершенно отдельная практика отношений во власти, связанная в первую очередь с региональной политикой и госинвестрасходами.

Как казначейство консолидирует бюджетный сектор

Отметим, что Минэкономики в 2018 году уже апробировало рассмотрение предложений по изменению расходов на реализацию ФАИП через «Электронный бюджет». Однако в своих методических рекомендациях в 2019 году министерство сообщило, что были выявлены технические проблемы, которые не позволяют рассматривать предложения по экономии и перераспределению средств через систему, и тогда просило ведомства представлять свои предложения вне «Электронного бюджета».

В дальнейшем Минфин рассчитывает, что ФАИП станет единым реестром создаваемых за госсчет объектов, что снимет необходимость ежегодного пересмотра и уточнения их параметров в привязке к бюджетному циклу.

По задумке ведомства, ФАИП тогда будет отражать весь жизненный цикл капвложений, начиная от принятия решения об их осуществлении и заканчивая вводом в эксплуатацию. Для этого потребуются изменения в Бюджетный кодекс.

Как ФАИП вновь придают ускорение

Профессор кафедры экономики и финансов общественного сектора Института госслужбы и управления РАНХиГС Людмила Пронина поясняет, что основная проблема в управлении ФАИП состоит в необходимости длительных согласований между Минфином и Минэкономики документов при изменении ее паспорта — и идея «погружения» программы в «Электронный бюджет» актуальна. Вместе с тем, добавляет госпожа Пронина, для трансформации ФАИП в реестр проектов необходимо продолжить работу по созданию информационной системы «Капиталовложения» — к октябрю Минфин и ФНС должны представить ее для сопровождения исполнения соглашений между организациями и регионами и их мониторинга.

Все, что следует знать о бюджете страны

В понятии обывателя бюджет обычно ассоциируется с неким хранилищем денег, находящимся в распоряжении государства, правительство которого периодически берёт оттуда средства, чтобы потратить на пенсии, социальные программы вроде материнского капитала, перечислить зарплаты бюджетникам. По факту бюджет государства – это финансовый документ, включающий комплекс смет всех потребностей страны. Кроме того, в нём указаны все источники поступлений, из которых планируется получить средства. Бюджет консолидирует денежные потоки государства, содержит информацию о планах правительства в сфере экономической деятельности, и в целом задаёт параметры экономической политики, решает вопросы финансового регулирования в масштабах всей экономики государства.

Годовой бюджет страны является законодательным актом и проходит процедуру составления и его утверждения Государственной думой и Советом Федерации, прежде чем подписывается президентом и передаётся на исполнение правительству.

Мобилизация финансовых ресурсов обеспечивает органам власти выполнение возложенных на них функций, а экономическая важность бюджета заключается в формировании конечного спроса, напрямую оказывая влияние на такие экономические показатели, как:

• объём промышленного производства;
• инвестиции;
• достаток населения страны и показатели безработицы;
• валютный курс;
• внешний и внутренний долг государства;
• инфляция и показатель ключевой ставки.

Структура бюджета

В структуру входят две составляющие: доходная и расходная.

К доходной части относятся:

• федеральные прямые и косвенные налоги;
• акцизные и таможенные пошлины и сборы;
• региональные и местные налоги.

К расходной части относятся:

• финансирование отраслей промышленного сектора экономики;
• финансирование агропромышленного комплекса и сельского хозяйства;
• затраты на оборону и правоохранительную деятельность;
• финансирование социального блока, а также науки, образования, здравоохранения.

ВНИМАНИЕ! При сбалансированном бюджете соотношение доходов и расходов является равным.

Профицит и дефицит бюджета

При несбалансированности бюджета возникает его дефицит либо профицит.

Бюджетный дефицит возникает при превышении уровня расходов государства над размером привлечённых в казну финансовых поступлений. Профицит, напротив, предусматривает преобладание суммы доходов над расходной частью.

При бюджетном дефиците государство вынуждено применять меры, направленные на урезание бюджета, а именно, к секвестру — сокращению расходов. Жёсткость принятых мер определяется величиной дефицита.

Причинами дефицита могут послужить:

• военные конфликты, в которых задействовано государство, при которых происходит увеличение расходов на модернизацию армии;
• неустойчивый курс национальной валюты;
• снижение ВВП;
• неэффективное расходование доходной части (например, дотации недоходных отраслей производства);
• недостаточность поступления средств (например, недополучение налогов) в доходную часть бюджета.

Чтобы государство могло выполнять перед своими гражданами и кредиторами обязательства, дефицит бюджета должен быть погашен — профинансирован средствами. Откуда их взять? Для устранения дефицита денежных средств государство занимает их у своих же граждан посредством выпуска облигаций государственного займа либо кредитуется у других стран или межгосударственных образований.

Ещё один способ ликвидировать дефицит государственного бюджета – провести эмиссию, то есть запустить денежный печатный станок страны, но это непопулярная мера, так как всегда негативно сказывается на уровне инфляции.

Система доходов госбюджета

Доходы служат финансовой базой для реализации основополагающих задач в сфере экономики, социальной и оборонной политики страны, состоящей из платежей физических и юридических лиц в пользу государства, а также иных неналоговых доходов, поступающих в распоряжение финансовых распорядителей.

Виды государственных доходов

Все поступающие в распоряжение государства средства можно подразделить на налоговые, неналоговые и безвозмездные перечисления.

1. Налоговые поступления от физических и юридических лиц занимают центральное место в системе государственных доходов, обеспечивая органам государственной власти основной источник денежных средств. Также они являются регулятором всех социальных групп населения страны. Так, для лиц, находящихся за чертой бедности, предусмотрен механизм освобождения от налогового бремени, а для богатых – повышенный уровень налогообложения на сверхприбыль.
2. Неналоговыми источниками доходов являются средства от использования или продажи государственного (муниципального) имущества, штрафы, компенсации, а также услуги возмездного характера, которые оказывает государство своим гражданам.
3. Безвозмездными перечислениями называют дотации и субсидии как инструмент финансовой помощи бюджетов разных уровней, а также добровольные пожертвования и безвозвратные перечисления от внебюджетных фондов, граждан и организаций.

Разделение налогов по уровню бюджетов

Все налоги подразделяются на федеральные, региональные и местные.

Хотя система налогообложения и имеет трёхуровневый характер, наиболее значимы именно федеральные налоги. К их числу относятся такие налоги, как:

• НДФЛ;
• налог на прибыль организаций;
• НДС;
• все виды акцизов, таможенных и иных пошлин, оплата по системе «Платон».

Региональными являются налоги и сборы, обязательные к уплате на уровне субъектов государства. К этой категории относят:

• имущественный налог организаций;
• налог на игорный бизнес;
• транспортный налог;
• лицензионные сборы и пошлины.

На региональном уровне также устанавливаются налоговые льготы по отдельным видам налога.

Налоги и сборы местного уровня, а также льготы по этим налогам, устанавливаются и принимаются нормативными актами муниципалитетов. Правовое регулирование местных налогов и сборов органы местного самоуправления осуществляют в пределах определённых законодательством полномочий. К системе местных налогов относят:

• налог на имущество физических лиц;
• налог на землю;
• на содержание жилищного фонда;
• на рекламу.

Прямые и косвенные налоги

По способу изъятия налоговые платежи подразделяются на прямые и косвенные.

Прямые налоги собираются непосредственно, буквально «напрямую» с субъекта налогообложения. Это налог на прибыль, НДФЛ, налог на совокупный доход. Прямые налоги могут взиматься в бюджеты всех уровней в зависимости от географического расположения предприятия и его стратегической важности.

Доля косвенных налогов в системе бюджета России занимает ключевую роль и составляет более 70% от общего числа поступлений. Их значение заключается не только в доходности для государства, но и влиянии на ценообразование и общую структуру потребления.

К косвенным налоговым платежам относится, в первую очередь, налог на добавленную стоимость, таможенные пошлины и сборы, а также акцизы, которые взимаются с групп товаров с высокой доходностью (природные ресурсы, бензин, спирт и алкогольные напитки, табачные изделия).

Ключевое значение в этой группе налогов занимает именно НДС, приносящий почти половину поступлений в бюджет от всех косвенных налогов.

Система расходов Госбюджета

С помощью расходной части бюджета государство исполняет свои функции в сферах экономики, обороны и социальной политики, оказывая влияние на экономическое, социально-культурное развитие и состояние общества в целом.

Расходы и структура их распределения

Под расходами подразумеваются невозвратные платежи, распределение средств по которым происходит из бюджетов всех уровней в размерах и по направлениям, установленным в нормативно-правовых актах.

Из федерального бюджета финансируются расходы на:

• национальную систему обороны;
• науку и образование;
• систему здравоохранения;
• содержание государственного аппарата;
• содержание судебной и уголовно-исполнительной системы;
• формирование государственных резервов;
• обслуживание и погашение госдолга;
• дотационную деятельность (финансовая помощь слабым регионам).

К расходам, финансируемым совместно из бюджетов разных уровней, относят:

• поддержку промышленного производства;
• обеспечение органов охраны правопорядка;
• мероприятия социально-культурного характера.

Ключевой принцип межбюджетного распределения расходов заключается в соответствии фактических полномочий законодательно закреплённым на их уровне власти.

Виды бюджетов

Бюджет — смета доходов и расходов определённых образований (государства, региона, органа местного самоуправления), рассчитываемая на заданный период, обычно на один год. Для каждого из них он имеет свои отличительные характеристики.

Бюджет государства

Бюджет государства является главным инструментом регулирования экономики и перераспределения национального дохода для реализации Правительством намеченного экономического курса и социальной политики. Принимаемый на законодательном уровне, он представляет собой основной финансовый план страны, обязательный для исполнения на всей её территории.

СПРАВКА! В экономически развитых странах через бюджет перераспределяется до 40% ВВП.

В бюджете аккумулируется часть денежных доходов организаций и граждан. За счёт бюджетных средств финансируются оборона, охрана общественного порядка и безопасность государства, экономика, здравоохранение, образование и культура.

Функции госбюджета

К основным функциям государственного бюджета относят перераспределение национального дохода, стимулирование экономики, обеспечение социальной политики, направленной на развитие здравоохранения, образовательных и научных программ, а также финансовую поддержку малоимущих групп населения.

Также средства бюджета страны и внебюджетных государственных фондов используются на общие нужды всей нации, которые невозможно удовлетворить за счёт бизнес-сферы. К ним относятся государственное управление, оборона и безопасность страны, экология.

Источники доходов бюджета

Основными источниками финансовых поступлений в казну государства являются:

• налоги с физических лиц и организаций;
• эмиссия денежных знаков;
• приватизация.

Расходы госбюджета

К расходам государства относятся денежные средства, направленные на обеспечение задач и функций государства. По целям распределения расходы государства подразделяются на:

1. Политические: обеспечение оборонного комплекса и системы национальной безопасности (армия, полиция, суды, тюрьмы), содержание управленческого государственного аппарата.
2. Экономические: содержание и поддержка отраслей экономики, субсидирование частного малого и среднего бизнеса.
3. Социальные: развитие системы здравоохранения, образовательной системы и науки, культуры, выплата пенсий, социальных пособий, зарплат бюджетникам.
4. Экологическая: охрана окружающей среды.

Разница между доходами и расходами страны составляет сальдо бюджета, которое может пребывать в трёх различных состояниях:

• положительное сальдо — доходная часть преобладает над расходами, создаётся профицит;
• сальдо равно нулю — доходы полностью компенсируются расходами, бюджет является сбалансированным;
• отрицательное сальдо — уровень расходов превышает размер финансовых поступлений, создавая дефицит.

Существует понятие «интервал оптимальности» доли бюджета в показателе валового внутреннего продукта, без которого невозможно достичь экономического роста. При завышенной доле государственного бюджета в структуре ВВП экономика несёт излишнее бремя налоговой нагрузки, происходит её стагнация. Следовательно, чем меньше доля бюджета в валовом внутреннем продукте, тем выше темпы экономического роста.

ВАЖНО! Но и тут есть свои исключения. Если доля государственного бюджета в разрезе ВВП будет минимизирована, это не позволит государству эффективно выполнять свои функции, что также окажет отрицательное влияние на развитие экономического сектора.

Источники финансирования бюджетного дефицита

В структуре государственного бюджетного дефицита источники финансирования подразделяются на внутренние и внешние.

К первой группе относится эмиссия ценных бумаг (облигации федерального займа для населения), предоставление денежных ссуд бюджетами других уровней.

Вторая группа подразумевает реализацию ценных бумаг на мировом финансовом рынке, получение банковских кредитов или займов международных наднациональных финансовых корпораций, а также межгосударственное кредитование.

Требования к бюджету

К бюджету государства применяется ряд обязательных требований:

1. Отсутствие жёсткой привязки и зависимости доходов от расходов. Это позволяет исполнителям бюджета расставлять приоритеты при решении задач федерального уровня, что обеспечивает гибкость экономической политики.
2. Соблюдение системы иерархии и принципа автономности бюджетов разных уровней.
3. Включение в бюджет государства всех подконтрольных ему доходов и расходов.

Уровни бюджетной системы

Бюджетной системой предусмотрено подразделение бюджета на три уровня:

1. Федеральный (бюджет страны в целом).
2. Региональный (бюджеты краёв, областей, республик, автономных округов, городов федерального значения).
3. Местный (бюджеты муниципальных образований – городов, посёлков, станиц, районных центров).

Доходы и расходы бюджетов всех уровней

Формирование доходов бюджетов происходит в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством страны. В основу бюджетных расходов всех уровней заложены единые принципы и нормативы минимальной обеспеченности бюджета для реализации госуслуг, установленных исполнительными органами власти. Рассмотрим подробнее.

Формирование доходов бюджетов

Формирование происходит за счёт налоговых и неналоговых видов доходов. В актив бюджета нового финансового года зачисляется также неосвоенный остаток денежных средств, образовавшийся по итогам завершённого бюджетного года.

Налоговые доходы включают в себя все предусмотренные налоговым законодательством федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также штрафы и пени.

ВНИМАНИЕ! Оценки экономической эффективности показывают, что налоговые доходы региональных бюджетов должны составлять не менее половины консолидированных доходов государственного бюджета.

Неналоговыми видами дохода являются средства, поступившие в казну в результате:

• сдачи в аренду или продажи государственной или муниципальной собственности;
• получения дивидендов по ценным бумагам;
• начисления процентов на остаток бюджетных денежных средств, размещённых на банковских счетах;
• взимания штрафов, а также оказания возмездных услуг государства своим гражданам.

Осуществление бюджетных расходов

Расходы бюджетов классифицируются по признакам их экономического содержания на текущие и капитальные.

Из текущих расходов происходит обеспечение бесперебойного функционирования системы органов власти всех уровней, бюджетных организаций и учреждений, оказывается господдержка отдельным отраслям экономики или субъектам в целом в форме дотационных выплат или субсидий.

Инструментами реализации инвестиционного направления государственной деятельности являются капитальные расходы. К ним относят статьи расходов, которые предусматривают:

• инвестирование в уже действующие или вновь создаваемые организации согласно утверждённому инвестиционному плану;
• реализацию кредитных программ для юридических лиц из бюджетных средств;
• затраты на проведение капитального ремонта и реконструкции имущества, принадлежащего на праве собственности государству, региону или городу.

Распределение средств бюджетов разных уровней

Бюджетная система страны предусматривает формирование расходных статей бюджетов в соответствии с обязательствами, обусловленными действующим законодательством, и разграничением вменённых полномочий органов вертикали власти, являющихся распорядителями бюджетов соответствующих уровней.

При подготовке и формировании бюджета на новый финансовый год акцентируется внимание на основных направлениях бюджетной и налоговой политики государства. В концепции общей финансовой и социально-экономической линий развития страны, субъекта, муниципалитета их разрабатывают и определяют законодательные органы власти.

Расходование городского бюджета

Порядок расходования средств городского бюджета определяется в соответствии с компетенцией органов местного самоуправления. Вопросы, отнесённые к задачам власти на местах, определены ФЗ № 131-ФЗ. Так, основное расходование привлечённых в городской бюджет средств заложено в статьях на образование, социальные программы, ЖКХ, дорожное хозяйство и благоустройство, культуру, проведение массовых развлекательных и спортивных мероприятий, строительство стратегических объектов социальной инфраструктуры (школы и детские дошкольные учреждения, досуговые центры).

Распоряжение городским бюджетом

Муниципалитет самостоятельно с учётом имеющихся полномочий занимается формированием, утверждением и реализацией бюджета, а также осуществляет контроль за соблюдением его исполнения.

Для этого составленный проект решения городского бюджета выносится на публичные слушания на общественное обсуждение с целью дальнейшего учёта мнений населения муниципального образования. После обсуждения указанный бюджетный проект представляется главой муниципального образования на рассмотрение и последующее утверждение Совету депутатов, который вправе утвердить его как без замечаний, так и с учётом своих поправок. После утверждения бюджет вступает в законную силу.

Подводя итог, отметим, что бюджет страны — многоступенчатый отлаженный механизм бюджетной системы страны, подразумевающий безукоснительное исполнение бюджетного закона как по горизонтали власти, так и по её вертикали. Важным моментом является процесс реализации утверждённого бюджета, для эффективности исполнения которого необходимо обеспечивать его прозрачность и строгую подотчётность. В нашей стране, ввиду особенностей географического положения — огромной территории, и сложившейся поколениями коррупционной ментальности, этот принцип бюджетного процесса реализован слабо.

Источник https://cyberleninka.ru/article/n/federalnyy-byudzhet-kak-istochnik-rosta-rossiyskoy-ekonomiki-finansovye-rezervy-i-vozmozhnosti

Источник https://www.kommersant.ru/doc/4381196

Источник https://finanso.com/ru/blog/denigy/chto-takoe-byudzhet/